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两岸行政处罚制度的比较研究

来源:ag9亚游|官方 | 作者:张嘉东 | 时间:2016/8/27

【内容摘要】

本文从比较两岸行政处罚制度的角度,介绍两岸行政处罚制度的主要内要,分析两岸行政处罚制度存在的主要差异。

【关键词】

两岸;中国大陆;台湾地区;行政处罚制度。

引言

由于历史原因,两岸曾经互不来往,分别实行不同的社会制度,各自建立独立的法律制度,使两岸的行政处罚制度存在不少差异,但两岸人民都是中华儿女,炎黄子孙,有密不可分的历史文化传统,两岸法律体系均属大陆法系,所以行政处罚制度也有不少相似之处。随着两岸关系逐渐缓和,各项交流合作迅速扩大,进一步加强两岸法学交流与合作,增进彼此了解,对促进两岸关系良性发展具有重大意义。在此历史背景下,笔者拟从介绍两岸行政处罚制度的角度,来分析、比较两岸行政处罚法律制度,祈望能集思广益,对增进两岸法学交流有所助益。

一、两岸行政处罚法律制度的概况

1、中国是在废除旧中国“六法”基础上,建立全新的社会主义法律体系,在八十年代以前,行政法律制度一直不受重视,但在"改革开放"后短短的几十年内,中国大陆根据建国以来的行政法律实践,借鉴世界先进的立法经验,于一九九六年三月十七日颁布了《行政处罚法》共六十四条,分总则、行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定、行政处罚的执行、法律责任、附则等八章。此后中国大陆又陆续颁布《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系法律、法规,已建立较完整的行政法律体系及配套制度,可见中国大陆行政处罚制度具有立法晚,起点高,速度快,立法技术先进,行政手段力度大等特点。

2、台湾地区行政法律制度是沿用旧中国“六法”而来,一直存在诉愿制度,行政诉讼制度和行政法院,行政处罚本来散见于各种相关行政法律中,2005年1月14日台湾立法支机构三读通过台湾地区的《行政罚法》共四十六条,分法例、责任、共同违法与并同处罚、裁罚之审酌加减及扩张、单一行为与数行为之裁罚、时效、管辖机关、裁处程序、附则等九章,是继《诉愿法》、《行政执行法》、《行政诉讼法》、《行政程序法》、《行政监督法》、《行政救济法》等行政部门法完成立法后,又通过一部重要行政法律,是将行政法法典化的重要里程碑。可见台湾地区行政处罚制度具有立法早,受传统影响深,行政立法完善,行政司法实践经验丰富,但近年来行政立法速度慢等特点。

二、两岸行政处罚的种类

1、中国大陆《行政处罚法》第八条规定了六种基本行政处罚及一种其他行政处罚即。(1)警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或者吊销许可证,暂扣或者吊销执照;(6)行政拘留。(7)法律、行政法规规定的其他行政处罚。中国大陆《行政处罚法》在明确规定六种基本行政处罚外,还规定其他行政处罚,是为适应今后的社会发展,若将来需要增设新的处罚种类提供法律依据,以避免发生与现行的行政法律发生予盾。

2、台湾地区《行政罚法》第一条规定:违反行政法上义务而受罚锾、没入或其他种类行政处罚时,适用本法。但其他法律有特别规定者,从其规定。第二条又规定:本法所称其他种类行政罚是指下列裁罚性之不利处分:

(1)限制或禁止行为之处分:限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使

用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出

入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。

(2)剥夺或消灭资格、权利之处分:命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或

登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。

(3)影响名誉之处分:公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。

(4)警告性处分:警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。

可见台湾地区基本行政处罚种类虽仅规定:罚锾、没入、其他种类行政处罚三种类型,给人太过概括的感觉。但第二条又规定裁罚性不利处分的四种措施却让人觉得太过繁杂。而台湾地区《社会秩序维护法》也有拘留等限制人身自由的规定。但台湾学界却反对将人身自由罚列为行政罚处罚的种类或措施,以避免行政机关的权限过大,故台湾地区《行政罚法》将行政拘留等限制人身自由的处罚排除在行政处罚的种类或措施之外。

三、两岸行政处罚法设定行政处罚权的规定

1、中国大陆《行政处罚法》第九条至第十四条规定设定行政处罚权如下:

(1)法律可以设定各种行政处罚。但限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。

(2)行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。地方性行政法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。但法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

(3)国务院、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

(4)省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市人民政府制定规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

中国大陆《行政处罚法》第九条第一款规定:法律可以设定各种行政罚,但人身自由处罚只能由法律规定。但同法第三条又规定:公民、法人或者其他组织违法行政管理等秩序行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。同法第十条至第十四条又规定许可行政法规、地方性法规及国务院规章,可以规定某种程度的行政处罚。可见中国大陆《行政处罚法》对行政处罚法定原则的〝法〞采取〝广义〞的解释。且因中国大陆过去实行计划经济,行政机关权力强大,长期采取概括授权各级行政机关制定法规及规章设定行政处罚的作法,故中国大陆《行政处罚法》设定行政处罚权的规定,显得过于宽松且又繁杂。

2、台湾地区《行政罚法》第四条规定:违反行政法上义务之处罚,以行为时之法律或自治条例有明文规定者为限。而〝法律〞是否包括法律明确授权的法规命令。台湾大法官释字第三一三、三九四、四○二号解释认为,对人民违反行政法上义务之行为课予裁罚性之行政处分,涉及人民权利之限制,其处分之构成要件与法律效果,应由法律定之,法律虽得授权以命令为补充规定,惟授权之目的、范围及内容必须具体明确,然后据以发布命令,方符宪法第二十三条之意旨。可见台湾地区行政处罚法定原则的〝法〞,是采取〝狭义〞法的解释,明确规定只有法律或自治条例可以设定各种行政罚。台湾地区的最高行政机构、部委、省、直辖市政府都不能制定行政处罚。台湾法界认为:行政处罚是对人身自由、财产、营业及荣誉权的侵害,应有法律或自治条例的明确规定,行政机关才能据以作出处罚。且处罚法定原则包括:禁止以法律或自治条例以外规定的处罚原则、法律明确性原则、类推禁止原则与回溯禁止原则。可见两岸都有行政处罚法定原则的相关规定,但其内容有限大的差异。

四、两岸行政处罚有关责任能力及责任条件的规定

1、中国大陆《行政处罚法》第二十五条规定:不满14周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,责令监护人加以管教。已满14周岁未满18岁的人有违法行为的,从轻或者减轻处罚。第二十六条规定:精神病人在不能辩识或者不能控制自已行为时有违法行为的不予行政处罚,但应责令其监护人严加看管治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的,应当给予行政处罚。大陆地区行政处罚法第七条规定公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚。虽然没有明文规定行政罚必以故意、过失为前提,但上述条文规定对行为人年纪的不罚或减轻规定(第二十五条);无意识能力者不罚(第二十六条);中止犯、无结果犯的不罚或减轻及不可抗力的减轻(第二十七条),明确规定行政处罚应具备的责任能力及责任条件,体现行政处罚的应以有责性为前提。

2、台湾地区《行政罚法》第七条规定:违反行政法上义务之行为非出于故意或过失者,不予处罚。法人、设有代表人或管理人之非法人团体、中央或地方机关或其他组织违反行政法上义务者,其代表人、管理人、其他有代表权之人或实施行为之职资、受雇人或从业人以之故意或过失,推定为该等组织之故意或过失。第八条规定:不得因不知法规而免除行政处罚责任。但按其情节,得减轻或免除其处罚。第九条规定:未满14岁之行为不予处罚。14岁以上未满18岁之行为得减轻处罚。行为时因精神障碍或其他心智缺陷,致不能辩识其行为违法或欠缺依其辩识而行为之能力者不予处罚。行为时因前项之原因,致其辩识行为违法或欠缺依其辩识而行为之能力,显着减低者,得减轻处罚。第十二条规定:对正当防卫,紧急避险的行为不处罚,但对防卫行为或避险行为过当者,得减轻或免除其处罚。也明确规定行政处罚的责任能力及责任条件,体现行政处罚有责性的原则。且台湾地区行政处罚有关责任能力的规定与中国大陆的相关规定一致,责任条件的规定差异也不大。

五、两岸行政处罚〝一行为不二罚〞原则

1、中国大陆《行政处罚法》第二十四条规定:对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行为处罚。第二十八条规定:违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或有其期徒刑时,行政机关已经给予当事人行为拘留的,应当依法所抵相应形期。违法行为构成犯罪,法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。可见中国大陆《行政处罚法》规定一行为不二罚是指:同一个违反行政秩序行为不能遭到两次罚款的行政处罚。仅指〝罚款不二罚〞。但可以对于同一违反行政秩序行为给予罚款同时,可以并罚其他种处罚,例如:责令停产、暂扣许可证。

2、台湾地区《行政罚法》第二十四条规定:一行为违反数个行政法上义务规定而应处罚款者,依法定罚款额最高之规定裁处。但裁处之额度,不得低于各该规定之罚款最低额。前项违反行政法上义务行为,除应处罚款外,另有没入或其他种类行政罚之处罚者,得依该规定并为裁处。但其处罚种类相同,如从一重处罚已足以达成行政目的者,不得重复裁处。一行为违反社会秩序维护法及其他行政法上义务规定而应受处罚,如已裁处拘留者,不再受罚款之处罚。同法第二十三条规定:一行为同时犯刑事法律及违反行政法上义务规定者,依刑事法律处罚之。但其行为应处以其他种类行政罚或得没入之物而未经法院宣告没入者,亦得裁处之。前项行为如经不起诉处分或为无罪、免诉、不受理、不付审理之裁判确定者,得依违反行权法上义务规定裁处之罚款。可见台湾地区《行政罚法》规定的一行为不二罚原则是指:同一行为不受二次以上的处罚;禁止行政机关对于违反行政法义务规定而应受处罚者的同一行为,以相同或类似的处罚种类多次处罚。但数行为违反同一或不同行政法上义务的规定,仍应分别受到处罚。

六、两岸行政处罚的适用原则

1、中国大陆《行政处罚法》第四条规定:行政处罚遵循公开、公正的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性项、情节以及社会危害程序相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。同法第三十条规定:公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不能给予行政处罚。同法第三十一条规定:行政机关在做出行政处罚之前,应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据,并应告知当事人依法享有的权利。同法第三十三条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分所取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。同法第三十六条规定:除本法第三十三条规定的可以当场作出行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正的调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。同法第四十一条规定:行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚不能成立。同法第三十七条三款有关回避的规定,都体规实施行政处罚应遵循的公平、公开、公正原则。

2、台湾地区《行政罚法》第三十三条规定:行政机关执行职务之人员,应向行为人出示有关执行职务之证明文件或显示足资辨别之标志,并告知其所违反之法规。同法第三十五规定行为人对于行政机关依前条所为之强制排除抗拒保全证据或强制到指定处所查证身分不服者,得向该行政机关执行职务之人员,当场陈述理由表示异议。行政机关执行职务之人员,认前项异议有理由者,应停止或变更强制排除抗拒保全证据或强制到指定处所查证身分之处置;认无理由者,得继续执行。经行为人请求者,应将其异议要旨制作纪录交付之。同法第四十二条规定:行政机关于裁处前,应给予受处罚者陈述意见之机会。同法第四十三条第一款规定:行政机关为第二条第一款及第二款之裁处前,应依受处罚者之申请,举行听证。同法第四十四条规定:行政机关裁处行政罚时,应作成裁处书,并为送达。上述法律条文虽然没有明确规定行政处罚应遵循公开、公平、公正原则,但都有体现行政处罚的公开、公平、公正原则。

七、两岸行政处罚时效

1、中国大陆《行政处罚法》第二十九条规定:违法行为在二年内未被发现者,不得再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计箅;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

2、台湾地区《行政罚法》第二十七条第一项规定:行政罚之裁处权,因三年期间之经过而消灭。前项期间,自违反行政法上义务之行为终了时起算。但行为之结果发生在后者,自该结果发生时起算。前第二项之情形,第一项期间自不起诉处分或无罪、免诉、不受理、不付审理之裁判确定者,自不起诉处分或无罪、免诉、不受理、不付审理之裁判确定日起算。

行政罚之裁处因诉愿、行政诉讼或其他救济程序经撤销而须另为裁处者,第一项期间自原裁处被撤销确定之日起算。同法第二十八条规定:裁处权时效,因天灾、事变或依法律规定不能开始或进行裁处时,停止其进行。前项时效停止,自停止原因消灭之翌日起,与停止前已经过之期间一并计算。

八、两岸行政处罚的适用对象

1、中国大陆《行政处罚法》第三条规定;公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。可见中国大陆行政处罚适用对象只有:公民、法人或者其他组织。

不包括中央或地方机关

2、台湾地区《行政罚法》第三条规定:本法所称行为人,系指实施违反行政法上义务行为之自然人、法人、设有代表人或管理人之非法人团体、中央或地方机关或其他组织。可见台湾地区行政处罚的适用对象很广,包括:自然人、法人、设有代表人或管理人的非法人团体、中央或地方机关或者其他组织。

结束语

综上所述,两岸行政处罚概念、法律名词、术语、体例和结构大致相同,但行政处罚的种类、行政处罚权的设定、一事不二罚、时效、适用对象等方面的内容都有限大差异,所以两岸应该进一步加强法学交流合作,增进彼此了解,相互借鉴行政处罚立法及行政处罚实务经验,以促进两岸关系良性发展,造福两岸人民。

【参考书目】

①林三钦、杨春桐:《行政罚的概念与内涵之研究》

②陈新民:《中国大陆行政罚制度之分析》

③姜明安、胡锦光:《海峡两岸行政法比较》

④洪家殷《台湾行政罚法的立法解读》